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中国风电额外性的争议与启示

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本文为斯坦福大学能源与可持续发展研究中心出版的报告《推动发展中国家碳抵消工作:中国风电争议与启示》的摘要部分。原文分()、()发于《中外对话》。

自2005年以来,中国风电总装机容量几乎每年都以翻倍的速度迅速增长。根据全球风电协会的 统计,到2009年底中国的风电装机容量已达25.1GW。作为全球碳市场的领先概念,清洁发展机制(CDM)是削减碳排放、保护气候和可持续发展的重要 手段,同时更在中国风电发展中发挥了十分重要的作用。截至2009年底,有32%的风电发电装机容量成功注册成为CDM 项目,预计到2012累计减少CO2排放将达8250万吨。

因此,中国风电的快速发展被当作是CDM成功应用的典型。而风电CDM也在国际碳市场成为颇受欢迎的低风险项目类型。但是,这个“成功故事”却因为联合国清洁发展机制执行理事会(EB)最近关于中国风电额外性的争议,并最终先后拒绝中国14个风电CDM项目而蒙上了一层阴影。

拒绝的原因主要来自对项目“额外性”问题的争议: 风电CDM项目的减排效益是否是额外的,即在没有CDM资金支持的情况下该项目活动不会发生。

2009年年中,联合国清洁发展机制执行理事会(EB)第47次及48次会议当中,EB发现并考虑中国风电CDM项目设计文件(PDD) 中的电价的不确定性,要求部分中国风电项目重新审查,或要求更正。第49次会议,就在哥本哈根气候变化会议前夕,EB拒绝了中国10个项目的注册,曾被视 为高质量低风险的风电CDM项目都被拒绝,开发商、项目业主乃至买家、卖家和中间商都深感忧虑。2010年,EB第52次会议上,之前有两个项目被澄清而 得以注册,但同时拒绝了6个风电项目。

争议的核心是中国的风电电价问题。随着中国风电申请CDM的项目增多,EB对中 国风电项目的信息掌握也越来越多。EB观察到有些省份同类项目PDD当中的电价有明显下降的趋势,而电价是影响风电CDM项目额外性最为重要的指标。EB 前主席Lex de Jonge在接受点碳咨询的采访时对此表示,EB不知道是不是中方为了套取CDM的补贴而降低了电价,还是其他原因造成的,因而要求开发商提供进一步的说 明。

EB的决定引起了一连串的反应。国际排放交易协会(IETA)连续给EB写了三() 封公开信,表示EB的这个决定将增加市场的不确定性,进而影响该领域投资。而设定电价是政府行为,并非开发商的责任,而应该由EB和中国政府直接在项目核 证中沟通解决,不应该由开发商来说明。同时,IETA还认为EB的决策过程缺乏透明度及公正的过程;而规则的不确定性将影响行业的投资;EB也没有公平的 把其自身的政策应用到中国的国内政策。

中方对此也表达了强烈的不满,中方风电企业代表发表了《关于就“联合国CDM 理事会51 次会议拒绝10 个中国风电CDM 项目”事宜发表的声明》,公开回应EB的决定是“一个错误的信号,挫伤中国风电投资者的积极性和信心”。在哥本哈根的会议上,中国有专家也认为“EB歧视中国风电项目”,拒绝中国风电CDM项目程序上不透明、不公正。

这 个争议之所以重要,不仅是因为它不仅存在于中国的风电项目,而可能扩散到多个国家、多种项目类型,进而影响到整个CDM及国际碳市场的可信性和稳定性。隐藏在这种争议背后的额外性审查难题,如果不从深层次的角度加以重视和解决,对于CDM机制本身的可靠性也是非常严重的伤害。

按照CDM的规则,要拿到CDM的资金,项目必须证明自身有额外性。额外性是CDM当中的关键概念。《京都议定书》确定CDM作为减排机制,就必须实现“额外的减排努力”。根据《马拉喀什协定》,额外性是指“没有CDM资金的支持,减排项目不可能发生;或者说只有在CDM资金的支持下才可能发生”。如果项目不管如何都要发生,则无法证明CDM的额外性。

额外性的定义非常简单明了,但是要证明额外性却绝非易事。目前EB提供的“额外性论证评价工具方法”的核心是用自由市场下的财务逻辑来判定额外性,比方说投资人会选择内部收益率(IRR)最高的项目进行投资。而项目开发商只需要证明申请的CDM项目在基准情境下不是收益最高、但是CDM资金却让其相对其它投资更具竞争力就可以了。

这套基于IRR的工具是根据市场经济建立起来的规则,要有效应用,必须有两个前提条件。第一,被选择用来比较的基准线必须代表东道国实际情况,具有公信力、 稳定、可以核实的基准线;第二,IRR必须是决定投资行为的主要因素,也就是说必须要有比较完善的市场。而对于处在改革当中且复杂多变的中国电力市场,这 个基于IRR的额外性判定工具就显得力不从心,在应用起来和设计当初有所出入也就不足为奇了。但因为机制设计的原因和造成执行偏离预想的效果,却因此只责 怪执行机制的各方,而不反思机制本身及改善机制设计,这是一件令人遗憾的事情。

EB发布的“额外性论证评价工具方法”是一套标准的程序,用于决定一个项目是否具有额外性。择要来说首先要先定义有哪些“替代选项”,比方说没有风电,那只能建设煤电,或采用其它可再生能源,或更多利用现有电网的电等等。经过法律强制执行筛选后,留下符合东道国法规同时具备技术可行性的替代选项。

接下来采用投资分析,比较在建项目和替代选项的IRR,是否在建项目相对替代选项不具投资吸引力,因而需要CDM资金的支持。投资分析提供了简单成本分析; 投资比较分析;基准线分析几种办法。通过投资分析获得具有投资可行性的方案,从而把该方案作为基准线。对于风电项目,投资分析的目的是用来排除“执行本项 目,但不进行CDM开发”的情形。

然而,这个工具在应用到中国的项目当中时,出现了一些问题,也造成了EB拒绝中国风 电项目所引起的争议。根据我们对截至2009年底在EB注册的143个风电PDD的观察和分析,基本上所有风电项目,会在“替代情景”筛选阶段就说明,建 设与本风电项目相同产出的热电(煤、油、天然气)项目,由于国家“上大压小”政策管制135MW以下火电的建设,从而在法律障碍中排除了该情景,也从而避 免了与煤电的比较。这对于一个80%的电力都依靠煤电的电力市场来说,似乎说不过去。

不跟煤电比可能有几个原因,第 一,煤电因为煤炭市场即煤炭价格的分散和复杂,发电技术、电厂类型多样等等因素,煤电通用的IRR数据可能非常难以获得和计算;第二,即使煤电IRR可以 获得,因为市场由国有企业主导,同时承担了低电价以维护经济发展、社会稳定、电力安全等非经济因素。由此可能造成内部收益率非常低甚至在煤价高企的时候为 负。如果用这个做基准线,有些风电因为拿了政府的电价补贴可能是相比是更赚钱的项目,因而很难通过额外性测定。拿一个IRR可能为负的电力市场来比较,显 然是不合理的。也就是说,现有的工具,无法体现和应对中国这种复杂的煤电格局及电力市场。

那接下来就只有基准线分析 了。这些项目PDD大都引用了国家电力公司在2002年发布的《新建电力工程项目经济评估暂行办法》设定的8%作为行业基准线,从2006年中国有第一个 风电CDM项目到现在已经5年过去了,但是这个基准线从未变过。首先,这个8%是如何确定的,这个《暂行办法》并没有具体细节。其次,即使我们假设8%在 当时是非常实际的数据,但此后的5年,中国的电力市场已经经历了煤炭市场化改革,电力重组等一系列改革,国家电力公司不复存在,电力市场也发生了深刻的变 化。

在一个经济年增长速度大于8%的国家,而投资项目的利润率却长期保持不变,从投资的逻辑上讲,也难以被外界所接 受。而为什么PDD依然还是用呢?首先有一个学习效应,其它的项目引用并且通过了,再次引用通过的机会也大;其次,在没有其它更好的数据可用时,用一个现 成的公开和相对权威的数据也是比较保险的。

以上列举了基于IRR的额外性测定工具在中国应用碰到的问题,这是执行上的 偏差,而另一个更为重要的则是额外性本质上的问题,我们称之为“抵消悖论”。CDM是一种国际抵消机制,可以帮助发达国家实现低成本减排,同时帮助发展中 国家获得资金发展低碳技术,看似一种双赢的办法却有着深刻的矛盾就是逆向激励。发展中国家为了促进本国可再生能源等低碳技术的发展,应该采用特殊电价、可 再生能源配额等政策激励办法,但如果采用了这些办法,发展中国家的这种努力又无法论证额外性因而更难拿到CDM的资金支持。所以,要CDM还是要加强国内 政策?这对指定国家是一个两难,也不符合国际政策推动国内政策的目标。

为了减少对国内政策依赖,EB引入了所谓 “E+, E-”的政策,即如果政策支持小排放或技术密集的项目,那么国家一级的政策变化就不应被纳入基准线计算之中。比方说只要是可再生能源能减少排放的项目,就 可以被认为有额外性,在中国风电CDM项目的争议当中,EB未能应用“E+, E-”政策本身也是一件值得玩味的事情。由此可见,额外性的论证与审查,实在不是一件容易的事。

回到最初的争议,中国政府是否操控电价来套补CDM呢?这个问题之所以难回答,是因为西方会从简单的经济学原理出发,就是认为中国政府有这个激励, 而有什 么样的激励,就可以预见什么样的行为。这个当然对,即使中国政府也承认“CDM对风力发电企业克服资金和技术障碍确实发挥了积极作用,如果没有CDM,中国风电发展速度不会如此迅速”。

但有这个激励和真的操控,那完全是两码事。中国政府也一再重申,“中国政府是依据风电本身发展的客观规律、电网的承受能力来确定风电电价,在确定电价时从 未考虑CDM因素,定价过程完全与CDM无关”。

根据中 国资源综合利用协会可再生能源专业委员会、全球风能理事会和绿色和平组织2007 年发布的《中国风电和风电电价发展报告》,中国的风电主要经历了四个主要的发展阶段。1986到1993年,初期示范阶段:与燃煤电价持平(不足0.3元 /kWh),这一时期的风电项目也主要靠国际援助建立起来的;1994到2003,产业化建立阶段:由风力发电厂和电网公司签订购电协议确定,电价各不相同(0.38元/kWh~1.2元/kWh),基本原则是成本加合理利润;2003到2009年,规模化及国产化阶段:招标电价与核准电价共存,国家招标 电价保持上升;从2009年10月开始,强制回购电价阶段:四类标杆电价(0.51元/kWh,0.54元/kWh,0.58元/kWh,0.61元 /kWh)。

可以说,中国政府确定风电价格是从自身的需求出发,而非单为CDM而设,了解一个数据更能说明这一点。2009年,中国风电 项目的总投资高达1300亿元(以平均每MW投资约1千万元计,2009年新装机容量约13GW),而中国风电行业从CDM拿到的资金总计仅约为10亿元(以平均CER价格8美元,平均汇率为7计,2009累计143个项目共有CER计约1千5百万)。对于“锦上添花”的CDM资金,中国当然是欢迎的,可是为迎合CDM而调整政府的产业政策,这多少有点“杀鸡焉用牛刀”的味道。

此外,我们对截至2009年底在EB注册的143个风电PDD 的观察和分析,按照项目注册时间,从06到09年,项目设计文件中报告的电价高低起伏大致在0.4-0.8RMB/kwh的范围内,而且基本稳 定在这一水平,看不出来有明显的下降的趋势。当然,这是PDD当中的预期电价,与最终发改委的批复电价可能略有出入。但是EB审核申请时计算IRR用的也是这个电价,基本能代表总体的情况。此外,风电资源不同、政策环境各异,不同省份乃至项目的电价水平也不一致。按项目注册的时间顺序对风电开发项目的省份进行观察,我们也可以看到风电电价本身的复杂性,同样,也找不到所谓电价明显下降的趋势。

总结起来,EB以中国政府操控电价套补CDM资 金为由拒绝中国的风电项目是站不住脚的,而额外性工具在中国市场上应用时走样,恰好说明额外性工具设计本身的问题,即基于市场条件财务逻辑建立的额外性工 具难以反映高速成长、管制环境快速变化的中国电力部门。EB应该从中国的风电争议中吸取经验,从改革机制本身下大功夫。

当然,中国方面也 不是不可以改进,比方说风电定价政策和程序的透明度,对于数据的定期审核与更新,增加MRV的可行性等。一个运转良好的机制,符合中国的利益:提供可信的 价格信号,创造稳定的市场,促进可再生能源投资的更快发展。而争议当中,受损失最大的还是中国的风电企业、开发商、碳交易咨询中介等等。

CDM 的诞生是可以说是一颗伟大的种子,但是实际应用中不能不说却成长为一个“烫手”的山芋。要评价CDM的功过是非还为时尚早,但是我们不妨反思一下CDM所 实现的成就和尚存在的问题。CDM在很多方面都起到了积极的作用,比方说,帮助实现全球减排的资金转移,促进了部分技术转让,帮助发展中国家快速发展清洁 能源低碳技术,增强了发展中国家减少排放的能力建设等等。而CDM的问题,主要还是额外性的争议,从最初HFC23等工业气体项目到现在蔓延到风电项目 等。

此外,CDM还面临还有系统过于复杂,程序时间过长,EB能力建设不够,项目地区分布不均衡等问题。总之,需要客观的来看待CDM的 作用和问题,对于CDM的贡献是不容抹杀的,同样对CDM存在的问题也不可忽视。通过以上分析,对于CDM的改革可以向两个方向努力,要么能寻找到好的办 法最好的包含复杂的国内政策,要么另辟蹊径寻找与国内政策无关的评价标准,而这两种路径都充满挑战。

短期来看,最重要的是要重建真实可信的基准线。对于中国风电而言,可能还需要寻找到一条可以跟实际基准线相比较的办法,比方说在中国市场上一般认为应当为 煤电。受复杂改革进程的影响,叠加国 有企业行为的逻辑,在现有的市场格局中,独立发电企业(IPP)可能是可行的替代情景。虽然IPP占中国电力市场的份额不到10%,但是他们是可以基本按 照市场财务逻辑来运转的,如果亏本会最早退出生产,因而相对更能体现市场的真实情形。虽然IPP的电价仍要有发改委来审批,数据的可得性也是一个问题,但 这是一个可能的方向。

同时,为了减少开发商和咨询机构的风险,由第三方机构组织专家公开并定期审核基准线,增强政府定价机制的透明度,对于增强CDM的可信度也非常有帮助。这些努力并不能解决CDM逆向激励和“抵消悖论”的问题,但是可以尽可能的减少额外性的争议及管制风险。

但是,只要以额外性作为标准,就难以脱胎与国内的减排政策,也因而难逃争议。当中国政府开始大规模的补贴或是政策要求执行某类减排项目(如节能灯、金太 阳) 时,要不就是因为政策强制要求过不了额外性这一关,要不是补贴足够运行过不了财务分析这一关。所以,额外性的厘定仍然是个挑战。而这可能是EB和气候变化 的政策制定者们不得不面对的难题。

全球气候变化的谈判尚处在一个胶着状态,2012年后CDM的未来仍有很大的不确定性,但是人类应对气 候变化的挑战的努力并不会就此停止。没有CDM,可能会有其他“X”DM,也许会有碳税之类的政策工具出现。CDM在采用过程中出现的种种问题和争议,恰 好说明了人类应对气候变化的挑战时如何巨大。而不管采用何种工具,我们都需要了解政策工具的优势和局限,以及执行可能面临的挑战,从而从设计上加以改进。 在气候变化的大景观格局当中,CDM也许只能算一条小溪,但是正是无数个CDM项目的浪花,汇成了国际减排的努力,成为人类应对气候变化的一种创新精神。 我们希望这样的努力和精神在争议当中依然流淌不息。

何钢和理查德·摩斯为美国斯坦福大学能源与可持续发展研究中心助理研究员。